亞太經合會(APEC)本周在墨西哥熱鬧登場。長期以來，APEC是亞太唯一的經濟合作機制，成立之初，即以促進亞太地區的經濟自由化、便捷化為首要目標，一直避而不談政治、軍事及安全等問題，以免原本即不容易達成共識的經濟議題更形複雜。然而，在「九一一事件」、「印尼峇里島爆炸事件」及「俄羅斯劇院人質挾持事件」之後，「反恐」成了APEC今年主要會員國最關切的議題。事實上APEC會議每年不同的主辦國都會注入一些新的構想，其討論的議題也逐年增加中，一些APEC觀察家認為，只要用心的安排，APEC必能在區域的安定與穩定上扮演重要的角色。然而，APEC議題的多元化及政治化的趨勢，對APEC與我國發展前景的意義是多面向的，值得關注。

 

APEC因為會員國複雜，對組織的期望與目的不同，會員體一般將困難與敏感的問題先避開不談，因此，其組織特性上與西方國家組織的本質不一樣。西方強調的是正式的結構，標明原則及說明責任義務的歸屬，但是APEC成員由於亞洲的歷史及文化因素，使得亞洲各國在解決主要問題時，強調組織的包容性、非正式性、務實性、追求共識及重演化過程。職此，APEC一路走來，配合著亞太環境的變化，在議題上朝多元化上的發展是必然的現象，此亦即是多年來APEC的議題如社會安全網、打擊犯罪、環保及婦女等逐一浮出面的原因。

 

而目前APEC的發展面臨一些重要瓶頸。首先是在自由化的腳步上缺乏具體的成效，受人評議的是政治意味濃厚，特別是一九九七年亞洲金融風暴中東亞國家飽受打擊，APEC身為此區域最重要的經貿合作機制，卻未能採取具體的援助措施扮演任何關鍵性的角色。其次，APEC成員體對APEC都有無力感，東亞各國目前都有國內經濟不景氣等問題，因此各國領導人在參與APEC的活動上也顯得意興闌珊，不如以往的積極。

 

再則，目前「區域貿易協定」在東亞迅速興起，APEC會員體都積極尋求貿易協定的夥伴，此一現象的影響層面可能間接的衝擊到APEC未來的發展。就理論而言，國際組織在成立後，其性質就不是局限在單一性議題範疇內，相反的，隨著組織的共識及能力的演變，或某一兩國的主導，其功能會改變，否則若失去共同的目標，很容易即會被淘汰。如今美國以「反恐」為主所提的新倡議如「亞太區域貿易安全」等，的確凝聚了APEC成員的共識，提供了APEC成員共同努力的一個目標。

 

然而，APEC是一個以經濟為主的論壇，在多元化與政治化後，使得亞太經濟合作發展議題，反而有失焦的疑慮。目前APEC在實際運作上，涵蓋的範圍已過大，每年召開的APEC工作小組相關的議題已是過多，會員體參與之成員早已不勝負荷，增加與經濟不是直接相關的議題，只會凸顯APEC原本就為人所詬病的效率問題。此即是美國方面也擔心透過APEC領袖的承諾，在執行時過程會過於彈性，失去倡議的意義，表示在必要時仍會透過雙邊諮商施壓的原因。

 

對台灣而言，APEC是重要的國際舞台，是目前台灣唯一能派高級政府官員與會的主要國際組織。過去，台灣在APEC中不斷的努力，試圖在各個工作小組、部長會議及年會中扮演建設性角色，說服APEC成員給與其平等的待遇，提升外交參與層次，提升台灣國際化的程度。照理APEC在議題上的多元化與應是提高我國參與國際議題的機會；而APEC議題的政治安全化，可以給台灣深一層的安全保障。事實上，過去幾年，透過APEC新增的議題，的確擴大參與的層面，所關注的議題與日俱增。政府官員也曾抱怨人才不足，但多為珍惜多元現象的發展。

 

然而，在政治的議題上，我國卻因受到九一年「諒解備忘錄」的限制，一直無法突破，本年APEC外長反恐會外會，我國沒法參與。之前，一九九八年最熱中的問題東帝汶的問題，資深官員會議的會外會討論了東帝汶緊急的局勢，我方代表也未能受邀。中共在APEC架構下孤立我國參與政治議題的動機十分明顯，我國雖然不滿中共在APEC中對我所謂的「排擠」政策，但是就務實的觀點來看，除非兩岸的局勢有所改善，否則未來我國希望在APEC的架構下爭取政治的空間不是十分樂觀。

 

總的來說，未來APEC如果朝政治議題方面發展，我國面臨的將是一條更艱辛的路。APEC是以經濟為本位的論壇，而我國以經濟的實力加入APEC，冀望APEC發揮促進區域經濟合作的功能，而我國在爭取經貿上的利益發揮成效，才是致勝的法則。

(作者為政治大學國際關係研究中心副研究員)